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禅城中心城区如何念好“土地经”

2018-04-12 09:43 来源:南方日报 梁志毅 高绮桦 孙景锋

“各部门、镇街要坚定工作信心,在去年改造、招商成果的基础上,把村级工业园提升与招商工作相结合,步子迈得更大,每个镇街要打造至少两个示范园区。”4月初,禅城区组织各部门负责人到张槎街道考察大富村、村尾村工业园升级改造成果,并召开区招商引资工作暨村级工业区整治现场会,区长孔海文在会上强调村级工业园提升的重要性。

作为中心城区,把招商工作与村级工业园提升结合起来通盘考虑,是基于这样一个事实:禅城的土地开发强度已经远超30%的国际警戒线,土地瓶颈成为招商工作的最大制约之一,而占全区国土面积七分之一的村级工业园不少利用率低下。向村级工业园要空间,是提高全要素生产率、实现经济高质量发展的重要举措。

为此,禅城把盘活村级工业园作为今后很长一段时间的重点工作,制定村级工业区“提质增效三年行动计划”实施方案,积极探索中心城区的村级工业园改造提升路径。

1现状

土地瓶颈制约招商工作

“土地碎片化、土地瓶颈是我们目前招商工作遇到的最大瓶颈之一。”在一次交流会上,禅城区经科局相关负责人坦言。

近年来,为了推动产业转型升级,禅城瞄准智能、节能、健康、高端装备等方向开展“大招商”“招大商”,招商工作卓有成效。

禅城区经科局局长李凯在现场会上介绍,2017年禅城区招商成果喜人,签约1000万美元以上外资项目、签约10亿元或1亿美元以上内外资项目的进度排名分别位居五区第一和第二。2017年禅城区新增意向、签约、动工内外资招商项目58个(不含房地产项目),投资总额约608亿元。其中重大签约招商项目13个,投资总额380.3亿元。

招商工作的顺利推进,很大程度上得益于过去几年,禅城对旧厂房、旧物业的盘活。仅以南庄绿岛湖·智荟、石湾中国陶谷、张槎华南创谷、祖庙丰收街·莆创聚四大双创园区为例,禅城就盘活了旧物业超85万平方米,为新产业落地提供了有力支撑。

然而,随着一批新项目的落户,包括华南创谷在内的产业载体迅速饱和,土地瓶颈再次成为禅城产业发展的痛点。

对于中心城区来说,这似乎已经成为一个周期性难题,究其原因,对产业用地缺乏长远规划是其中一个重要原因。禅城区发展规划和统计局党组书记侯庆涛就曾表示,禅城区控制性详细规划中规划的工业用地空间不足,造成招商引资项目落地困难,限制了产业提升空间,因此禅城区产业保护和升级更具紧迫性和复杂性。

为了给产业发展提供一个稳定预期,去年底,禅城区首次出台《禅城区产业用地布局规划》(以下简称“规划”),对一镇三街划定工业红线、工业蓝线和产业灰线,以确保产业用地总规模,保障产业用地供给,有序引导产业转型升级。规划划定禅城区工业区块共113个,工业区块线控制规模22.69平方公里,其中工业红线13.33平方公里,工业蓝线9.36平方公里;划定生产性服务业区块共13个,产业灰线3.57平方公里。

然而,对于开发强度远高于国际警戒线的中心城区来说,仅仅稳定产业用地规模并不能解决土地难题,在产业用地整体规模既定的情况下,如何挖掘存量土地潜力,提升土地使用效率,才是长远解决之道。

事实上,面积仅有154平方公里的禅城,城市更新空间却很大。在去年举行的城市更新项目暨土地推介会上,禅城区委常委徐航给出了城市更新空间“账本”:禅城总体规划改造项目面积达8.4万亩、650个“三旧”改造项目,其中,旧厂房接近5万亩、旧村居1.7万亩,旧村居改造已经动工的有3个,正在开展的有5个,接下来还有待提升的旧村居超过20个。不难看出,村居土地已经成为禅城城市发展最宝贵的资源。

2 分析

九成村级工业园待改造提升

站在张槎大富北工业园区外宽敞的街道上,似乎难以想象园区存在布局结构混乱、基础设施缺失滞后等问题。改革开放初期,这块区域建成了具有一定规模的“大富制衣城”,目前该园区聚集了300多家小规模以童服和小五金生产为主的企业。

按照计划,大富北工业园区的改造提升工程将于今年7月启动。项目计划打造成符合现代经济发展的、高端的、绿色低碳的主题产业园区,预计村集体收入增长5倍以上。

同处张槎的村尾村,改造提升已经初见成效。该村计划对旧物业进行三期改造,目前首期建成商业广场,招商已完成90%,村集体收入从每年160万元升至800万元。此外,村尾创意产业园也进入招商阶段,周边的绿化设施也得以优化。

老旧的厂房集群,一度推动了集体经济的发展,但与现代城市已经不再兼容,在中心城区加速产业转型的背景下,村级工业园亟待改造提升。像大富北这样需要改造提升的老村级工业园区,禅城全区共有129个,占地面积28500多亩,涉及企业5800多家。

对于禅城来说,村级工业园是“巢”,只有把巢筑好,高质量的产业项目才愿意进来。在城市急迫的产业转型需求下,禅城村级工业园改造的进度却显得稍慢一些,尚有九成村级工业园亟待改造提升。“一百多个村级工业园当中,目前改造了10%左右,改造以后招商完成,出效益的比例就更低了。”孔海文在现场会上表示。

从另一个角度看,较低的改造比例也意味着,对中心城区产业提升而言,村级工业园是一座土地资源的“富矿”。在占地面积28500多亩的村级工业园中,目前统计的建筑面积只有2.6万亩,计算下来容积率不到0.9,土地利用率不高。“改造提升后的村级工业园,会成为未来我们产业发展的落脚点。”孔海文表示。

因此,在保证质量的前提下,禅城“筑巢”的速度还要加快,村级工业园改造的步子,理应迈得更大一些。“禅城区村级工业园整治提升的思路是清晰的,措施也初见成效,我们的步子还可以迈得更大、更快。”孔海文说。

3 行动

提升园区基础配套“筑巢引凤”

现场会当天,考察车辆驶入张槎华南创谷,并没有直奔村级工业园改造的典型园区,却先在园区范围内绕行一圈。只见园内主要道路已经修整完毕,两旁还配有宽敞平整的慢行道,供行人使用。禅城区张槎街道办事处主任颜雪锋介绍,张槎投入1.1亿元,对华南创谷周边市政配套以及多条道路进行改造,已初见成效。

相比起工业园改造这样的“大工程”,配套道路修建只能算是“微改造”。然而,从细节入手,围绕道路、工业园卫生、消防等问题集中整理,却是张槎提升产业环境的关键。“改造慢行系统,不是轰天动地的大事,村尾工业园区改造,也不算创举,张槎的经验告诉我们,要通过最基础的提升环境面貌来‘筑巢’。”孔海文表示。

孔海文指出,配套不完善,村集体对工业园就没有改造的冲动,推进村级工业园整治提升,道路、绿化、小商业区等基础服务设施要先改造好,基础配套和工业园改造两者相辅相成。

筑好“巢”,才能引来“金凤凰”。华南创谷、石湾陶谷、祖庙丰收街、南庄绿岛湖等载体改造招商的成功经验,坚定了禅城继续通过提升载体配套环境“招好商”,从而激发土地活力的信心。

曾经的华南创谷,在主楼封顶的时候,面临招商困局,但配套补齐提升之后,“凤凰”就扎根在这里不走了。据了解,华南创谷总部大楼已实现了100%的进驻率,鸭梨科技、艾蓓怡、乐活青年公寓等一批创新孵化平台、互联网+企业及企业服务机构落地于此,为老工业区增添新业态。

“去年到今年一年多的时间里,禅城区在4个镇街提供蓝图的基础上,整合、汇总、制定了村级工业园综合整治提升一张图。”禅城区委区政府办公室副主任、区村级工业区整治办公室常务副主任李鸣一介绍。

以工业园数据“上图”为起点,禅城在摸清各镇街道现存村级工业园存量的基础上,根据已经制定的“提质增效三年行动计划”实施方案,每个镇街在3年内将大幅推进示范园区综合整治提升。

■观点

编制地块用途及土地使用效率标准

以规划引领

土地资源整合

禅城作为佛山中心城区,也是老城区,土地开放强度已到一定水平,未来如何破解土地瓶颈,挖掘土地开发潜力一直是社会关注的话题。在城市化进程中,该如何界定村级工业园的功能?守住产业红线,政府、市场与村集体之间的关系该如何平衡?记者采访了长期研究城市发展的3位专家,为禅城破解土地瓶颈建言献策。他们分别是广东省政府参事、广东省委党校教授陈鸿宇,华南理工大学建筑学院城市规划系主任王世福,广东财经大学流动经济研究所所长王先庆。

主动向外寻找产业用地

南方日报:您认为禅城可以从哪些方面挖掘土地发展潜力?

陈鸿宇:要挖掘土地潜力,首先要树立新的思想观念,从以GDP增幅和总量来衡量资源使用的效率,转变为以地均产值来衡量。同时,禅城也要根据区内实际情况编制地块用途以及土地使用效率的标准,整合土地资源,从而引导区域实现产业升级。

比如有的园区产业层次低、占用土地多,可以推动这些园区进行升级,发展成为楼宇经济。在改造过程中,要注意将园区的发展与产业发展相结合,避免园区从原来的闲置走向新的闲置。禅城还可以用好现有的“三旧”改造政策,结合旧村、旧厂、旧城的改造,让老百姓从中得到实惠。

另外,由于禅城面积有限,在土地利用方面,可以将眼光投向周边区域,利用共建、帮扶等方式,寻找新的发展空间。

王世福:在挖掘土地潜力上,禅城有3个方向。第一,土地资源可跨区进行交易和规划。禅城是佛山的一部分,佛山可以发挥市级统筹的力量,将土地资源向中心城区倾斜。第二,从禅城区自身出发,要尽快识别村级工业园区等已建成区域的生产效率,就像整理书架一样,制订禅城土地的使用效率标准,清理低效土地。第三,禅城也可以主动向外寻找结构性用地,比如“牵手”三水、高明两个土地资源较为丰富的区域,也可以联合周边的城市一起发展。

王先庆:当前珠三角已进入城市化发展后期,之前经过一轮又一轮的土地开发后,目前主城区和重要区域的地块基本已开发完毕,如果要挖掘新土地空间,就必须要升级改造旧区域。

腾挪土地用于新兴产业发展

南方日报:村级工业园区曾经是禅城经济发展的主战场。在城市化进程中,该如何定位村级工业园未来发挥的作用呢?

陈鸿宇:村级工业园区土地利用效率不高,将其进行重新整合,实现产业转型是十分有必要的。

王世福:之前佛山对村级工业园区的讨论已经很多,虽然在改造过程中会碰到很多难题,但我认为禅城还是要大胆地对其进行改造。

王先庆:每个村级工业园区都有它的功能和使命。佛山很多工业园区建立于工业化初期和中期,其发展使命已经结束,应该腾挪现有土地用于新兴产业的发展。

村集体要接受短期的成本付出

南方日报:据了解,禅城作为中心城区,市场投资热衷于将村级工业园提升发展为商住用途,但政府希望能够守住产业红线,防止产业空心化。你认为,政府、市场和村集体之间的关系该如何平衡?

王世福:我赞同政府守住产业红线的做法。商住用地虽然收益立竿见影,但从长远的角度来看是在透支未来,并不是改造的最优选择。

村级工业园区的改造牵涉多方利益,一方面要保护村集体既有利益,另一方面却不能继续以村集体为主体对土地进行开发。从理论上说,改造村级工业园,引进高端制造业,提高土地利用效率,能够让村集体获得更高收益。村集体要接受短期的成本付出。

王先庆:一个区域的经济发展要将短期利益和长期利益结合,个体利益和整体利益结合。禅城是佛山中心城区,制造业是根本,虽然一些产业已经老去,但可以通过嫁接新技术的方式进行改造,如发展“互联网+制造”。

在对村级工业园区进行改造前,政府要首先做好规划引导,各个区域按照功能分区,严格执行。

编辑: 何锦欣
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